陕西铜川打造PPP规范实施的2.0模式

近日，在全省财政系统PPP模式培训会上获悉，铜川市PPP工作在陕西实现三个“全省第一”，其中，铜川入选国家级示范项目8个，示范项目数量位居全省第一；入选全国PPP综合信息管理平台项目库落地项目14个，入库项目落地数量位居全省第一；入库项目落地率67%，落地率位居全省第一。“三个第一”不仅标志着铜川PPP工作走在了全省前列，也标志着铜川正在初步形成“PPP项目发展速度快、落地率高、操作流程规范”的具有典型意义的PPP“铜川模式”。

从铜川市PPP模式的发展历程来讲，2014年是起步年，2015年是推广铺开年，2016年是签约落地年，2017年则是寻求转变年。经过近四年的积极探索，铜川PPP模式从最初的青涩稚嫩到如今的渐入佳境，不管是作为PPP综合管理机构的财政局（PPP项目管理办公室），还是各实施机构以及其他各职能部门，甚至是PPP咨询顾问机构，其风险识别管控能力均已极大提高。在这过程中，铜川市PPP模式也积极从PPP1.0时代转向PPP2.0时代，即发展方向上从积极推广转向规范创新，关注重点上从关注数量到关注质量，升级核心上从重建设到建设运营并重，功能定位上从关注筹资功能到着重治理功能，管理方式上力求流程化、精细化。具体亮点如下：

（一）完善了全生命周期的监管制度

一是结合新政策新规定完善了项目识别准备期监管制度，特别是在项目识别论证阶段提出具体的监管要求，比如如何更加体现运营期的绩效考核、不提前锁定大部分支付义务等方面内容。二是进一步梳理了建设期的系统化监管制度，包括纳入财政预算、协助项目完成融资、建设期约束机制、跟踪审计、风险控制、修约管理、股权转让等方面的系统性监管内容。三是前瞻性构建运营期的动态监管制度，包括投资额变动管理、财政付费测算（并纳入预算管理）、运营期风险管控、运营成本控制和审计、项目实施考核、股权转让、资产证券化的具体动态措施，确保项目运营期运行良好。

（二）解决了项目“下半场”融资问题

一是在铜川市财经发展基金的基础上，成立了铜川市基础设施和PPP融资基金，用于解决PPP项目融资难问题，对全市PPP项目提供资金支持，目前已投资1.83亿元支持我市PPP项目。二是搭建了PPP项目融资交流平台，创造条件建立了金融机构与融资方之间稳定的信息交流机制，积极联系农发行、国开行、建设银行等本地分支银行，鼓励本地金融机构为社会资本方提供提高授信额度、增进信用等级等服务，并鼓励其创新融资管理方式和融资产品，更好地匹配PPP项目的融资需求。三是规定了融资可得性市场测试作为PPP项目识别、准备阶段或采购阶段的必需程序，要求实施机构会同咨询机构在编制《PPP实施方案》报送市政府批准之前，要针对项目进行融资可得性市场测试，具体就是在每一个项目的PPP实施方案编制完成、物有所值评价专家评审和财政承受能力论证批复后，立即将相关方案通报本地金融机构，测试其融资意愿，根据金融机构要求采取必要的增信措施，确保金融机构愿意为项目提供融资。

（三）“开源节流”缓解了财政PPP支出压力

一是动态化地更新了落地项目的财政支出责任，市财政正积极构建动态化物有所值和财政承受能力评估论证制度，将财政支出责任动态化更新为项目中标价，为10%的红线腾出空间。二是将公益性项目与可经营性资产打包运作，在响应国家宏观政策趋势的基础上，铜川市优先考虑有稳定（或者较多）现金流的项目，在合理性的基础上将公益性项目与可经营性资产打包运作，以降低财政支付压力，如秀房沟景区开发及煤炭产业转型项目和耀州区小丘农业产业园项目。三是根据项目类型设定合理了投资回报率，从前期铜川市PPP发展的特点来看，已经实现了针对不同项目类型设定不同合理投资回报率的目标，以求在政府财政支付压力和对社会资本吸引之间寻求平衡。四是尝试了用政府性基金预算置换一般公共预算支出空间，铜川市正尝试通过使用“政府性基金预算”，避免PPP项目在财政承受能力论证阶段碰触“PPP预算不应超过一般公共预算10%”的红线。比如，在污水处理厂项目中，尝试将一部分污水处理费作为使用者付费，从而不挤占一般公共预算10%的空间。

（四）积极探索了多元化创新模式

一是探索了将可用性服务费与考核结果挂钩。为解决支出责任“固化”的问题，在财政部财办金〔2017〕92号为发布之前，铜川市已经在探索将可用性服务费与考核结果挂钩的方式，并在挂钩比例、考核方式、考核指标方式有诸多创新。二是尝试了将基础设施和产业投资落地率挂钩。目前，铜川市在正启动的产业园区、现代农业产业园和田园综合体等类型的PPP项目中，已经在将基础设施和产业落地投资率挂钩方面，展开了深入探索、尝试。三是采用创新思维盘活存量资产。目前，铜川市文化体育场馆建设以及山水林田湖部分项目均在进行有益地尝试。四是将PPP模式与多种治理元素相结合形成了新的创新格局，比如分别将PPP模式与国家山水林田湖政策、国家节能减排政策、脱贫攻坚战略等工作紧密结合，利用体制机制创新提升了治理效能。

（五）提出了对咨询机构更多更高的要求

一是在项目实施方案前期，要求咨询机构将诸多关于项目公司注册资本金到位时间、融资问题、建设期监管、运营期监管的内容考虑在内，同时还需要将服务更多转向助力项目采购完成后辅导项目签约落地、修约管理等方面内容；二是要求将咨询服务转向建设期、运营期辅导，加强咨询顾问机构技术力量配备，形成为建设期、运营期服务的专业技术力量团队；三是助力财政局及各实施机构的全流程制度建设，将咨询服务侧重点从前期的方案策划、采购谈判等前期咨询策划工作，转向协助构建包括风险管控、融资协助、考核实施、中期评估等在内的全流程监管制度咨询。

作为一个从PPP1.0到PPP 2.0的鲜活实践样本，“铜川模式”仍在不断探索和实践，跟随着全国PPP大形势，也在不断丰富着PPP2.0的新内涵，亦将在政府部门、PPP咨询顾问机构、社会资本方、金融机构的合理共建下，真正实现公共治理的“善治”目标。

来源：铜川财政PPP中心